FOCUS ประเด็นจาก PISA : การกำกับดูแลที่มีประสิทธิผลส่งผลอย่างไรต่อการเรียนรู้

Spread the love

 

 

 

FOCUS ประเด็นจาก PISA : ฉบับที่ 21 (กันยายน 2560)

FOCUS การกำกับดูแลที่มีประสิทธิผลส่งผลอย่างไรต่อการเรียนรู้การกำกับดูแล (Governance) ในระบบโรงเรียนในที่นี้มีหลายด้าน เป็นต้นว่าการจัดการโรงเรียนโดยภาครัฐบาลและเอกชน อำนาจอิสระของโรงเรียน การแข่งขันกันระหว่างโรงเรียนความเป็นผู้นำของครูใหญ่ และการจัดการด้านความสำนึกในภาระรับผิดชอบ เราจะมาดูว่าในระบบโรงเรียนตัวแปรการกำกับดูแลเหล่านี้มีผลกระทบอย่างไรบ้างโรงเรียนที่จัดการโดยรัฐบาลและเอกชนโรงเรียนเอกชนมาจากแนวคิดการกระจายทรัพยากรให้ภาคเอกชนเป็นตัวแทนของรัฐในการกระจายทรัพยากรการศึกษาให้ทั่วถึงโดยให้ผู้อื่นนอกจากภาครัฐได้เข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาอย่างเท่าเทียมกัน และไม่เพียงแต่เป็นการกระจายทรัพยากรเท่านั้นแต่ยังมีแนวคิดให้ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วมในการศึกษาระหว่างการบริหารจัดการโรงเรียนโดยรัฐหรือโดยเอกชน ตามหลักสากลแล้วการที่รัฐให้การอุดหนุนโรงเรียนที่จัดการโดยเอกชนก็เพื่อกระจายทรัพยากรให้ทั่วถึง โดยมีสมมติฐานว่าการบริหารจัดการโดยเอกชนจะทำให้นักเรียนเข้าถึงได้ดีกว่าและมีประสิทธิภาพสูงกว่าการจัดการโดยรัฐ

ผลการประเมินจาก PISA 2015 (OECD, 2016b) ในภาพรวมนานาชาติ

ข้อมูลเบื้องต้นชี้ว่านักเรียนจากโรงเรียนของรัฐมีคะแนนวิทยาศาสตร์เฉลี่ยต่ำกว่าโรงเรียนเอกชน
แต่หลังจากอธิบายด้วยภูมิหลังทางเศรษฐกิจและสังคมแล้วพบว่า นักเรียนจากโรงเรียนของรัฐมีคะแนนสูงกว่าและเป็นเช่นนี้ตั้งแต่การประเมินในรอบก่อน ๆข้อมูลนี้สะท้อนถึงผลกระทบของสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมของนักเรียนต่อการเรียนรู้ สำหรับ OECDดัชนีเฉลี่ยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมของนักเรียนเท่ากับ -0.04 เมื่อดัชนีเพิ่มขึ้น 1 หน่วยคะแนนวิทยาศาสตร์เปลี่ยนแปลงไป 38 คะแนน ส่วนดัชนีเฉลี่ยของไทยเท่ากับ -1.23 เมื่อดัชนีเพิ่มขึ้น 1 หน่วยคะแนนวิทยาศาสตร์เปลี่ยนแปลงไป 22 คะแนนค่าเฉลี่ย OECD นักเรียนประมาณ 82% เรียนในโรงเรียนของรัฐ ประมาณ 18% เรียนในโรงเรียนเอกชนโดยเฉลี่ยนักเรียนในโรงเรียนของรัฐมีสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมต่ำกว่านักเรียนในโรงเรียนเอกชน(ต่ำกว่าประมาณ 0.4 ของค่าดัชนี) สำหรับประเทศในอาเซียน นักเรียนส่วนใหญ่เรียนในโรงเรียนของรัฐ เช่น
สิงคโปร์ (92%) เวียดนาม (96%) และอินโดนีเซีย (59%)
และหลายระบบโรงเรียนในเอเชียนักเรียนในโรงเรียนของรัฐมีคะแนนสูงกว่านักเรียนในโรงเรียนเอกชนทั้งก่อนและหลังอธิบายด้วยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคม เช่น
ญี่ปุ่นก่อนอธิบายด้วยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมนักเรียนในโรงเรียนของรัฐมีคะแนนสูงกว่านักเรียนในโรงเรียนเอกชน 16 คะแนน
และหลังอธิบายด้วยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมนักเรียนในโรงเรียนของรัฐมีคะแนนสูงกว่านักเรียนในโรงเรียนเอกชน 50 คะแนน ในทำนองเดียวกัน จีนไทเปมีผลต่างของคะแนนเป็น 41 และ 47 คะแนน ส่วนเวียดนามเป็น 44และ 52 คะแนน
สำหรับประเทศไทยมีนักเรียน 85% เรียนอยู่ในโรงเรียนของรัฐ และ 15% เรียนอยู่ในโรงเรียนเอกชน ทั้งนี้โรงเรียนที่มีสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมต่ำส่วนมากเป็นโรงเรียนของรัฐ
โดยเฉลี่ยนักเรียนไทยในโรงเรียนของรัฐมีสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมต่ำกว่านักเรียนในโรงเรียนเอกชน (0.5ของค่าดัชนี)แต่นักเรียนในโรงเรียนของรัฐมีคะแนนสูงกว่าทั้งก่อนและหลังอธิบายด้วยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมก่อนอธิบายด้วยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมนักเรียนในโรงเรียนของรัฐมีคะแนนวิทยาศาสตร์สูงกว่าอยู่ 28คะแนน หลังอธิบายด้วยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมมีคะแนนสูงกว่า 41 คะแนนช่องว่างระหว่างคะแนนก่อนและหลังอธิบายด้วยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมนี้กว้างกว่าในการประเมิน PISA2006 ซึ่งในครั้งนั้นก่อนอธิบายด้วยสถานะทางเศรษฐกิจและสังคม โรงเรียนของรัฐมีคะแนนวิทยาศาสตร์สูงกว่าอยู่5 คะแนน และหลังอธิบายด้วยตัวแปรดังกล่าวมีคะแนนสูงกว่า 21 คะแนน

ดังนั้น อย่างน้อยสำหรับประเทศไทย ข้อมูลจึงไม่สนับสนุนว่าภาคเอกชนจะจัดการโรงเรียนได้ดีกว่ารัฐและข้อมูลชี้นัยว่ารัฐบาลควรกำกับดูแลทรัพยากรที่รัฐบาลสนับสนุนให้กับโรงเรียนเอกชนเพื่อให้การใช้ทรัพยากรมีประสิทธิผลมากขึ้นอำนาจอิสระของโรงเรียนอำนาจอิสระของโรงเรียน (School autonomy) แนวคิดหลักอย่างหนึ่งของการปฏิรูปโรงเรียนในช่วงทศวรรษ 1980
ที่เกิดขึ้นในหลาย ๆ ประเทศ มีเป้าหมายเพื่อการยกระดับคุณภาพการศึกษา อำนาจอิสระที่ให้โรงเรียน ได้แก่
อำนาจการตัดสินใจในด้านงบประมาณ บุคลากร และสาระหลักสูตรและการสอนพร้อมทั้งความสำนึกในหน้าที่รับผิดชอบทำให้โรงเรียนเป็นที่ไว้วางใจของผู้เกี่ยวข้องอำนาจอิสระเหล่านี้ถูกมอบหมายให้ครูใหญ่ (ผู้บริหารโรงเรียน) เป็นผู้รับผิดชอบในการใช้อำนาจและในบางกรณีผู้บริหารโรงเรียนอาจมอบอำนาจต่อให้หัวหน้ากลุ่มสาระหรือครูเป็นผู้รับผิดชอบอำนาจอิสระที่ได้รับทำให้โรงเรียนมีภาระและความรับผิดชอบมากขึ้นทั้งในด้านอำนาจการตัดสินใจด้านหลักสูตรและการสอน การบริหารจัดการด้านทรัพยากร ซึ่งรวมทั้งทรัพยากรการเงิน ทรัพยากรวัตถุ และทรัพยากรบุคคล
การปฏิรูปในลักษณะนี้ตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักการที่ว่า โรงเรียนรู้ดีที่สุดว่ามีความจำเป็นและต้องการอะไรและรู้ดีถึงวิธีที่มีประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากรและการกำหนดหลักสูตรเพื่อให้เหมาะสมกับบริบทของโรงเรียนและนักเรียนระบบโรงเรียนหลายระบบได้นิยามบทบาทของผู้นำในโรงเรียนขึ้นมาใหม่ จากการที่โรงเรียนบริหารจัดการแบบ

“ทำตามสั่ง” มาสู่กรอบความคิดใหม่ “ทำอย่างใช้ความรู้” ที่ผู้ทำงานรับผิดชอบต่อการผลิตผลงาน การให้บริการมีการควบคุมดูแลวิธีการที่ทรัพยากรถูกใช้อย่างเหมาะสม PISAแสดงให้เห็นว่าในระบบโรงเรียนที่ประสบความสำเร็จนั้นโรงเรียนมีอำนาจอิสระในการตัดสินใจมากกว่ามีแรงจูงใจและสมรรถนะที่จะปรับปรุง ตัวอย่างเช่น ในระบบโรงเรียนของฮ่องกง ญี่ปุ่น เนเธอร์แลนด์ และเกาหลีโรงเรียนมีอิสระที่จะกำหนดนโยบายระเบียบวินัย นโยบายการวัดผลและประเมินผล
นโยบายการรับนักเรียนเข้าโรงเรียน และการเลือกหนังสือเรียนสำหรับใช้เรียน
และตัดสินใจเลือกวิชาที่จะเปิดสอนได้ อย่างไรก็ตามนโยบายที่ให้อำนาจอิสระแก่โรงเรียนเพียงอย่างเดียวอาจจะไม่ใช่เส้นทางที่นำไปสู่ผลลัพธ์ที่ดีกว่าเสมอไปการให้อำนาจอิสระต้องมาพร้อมกับการกำหนดภาระหน้าที่ความรับผิดชอบโดยต้องมีการวางจุดประสงค์และกรอบเวลาที่ชัดเจน และให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอื่น ๆได้รับรู้ถึงจุดประสงค์ที่ตั้งไว้ด้วย และ/หรือครูใหญ่กับครูในโรงเรียนต้องได้รับการเตรียมความพร้อมผลการวิจัยในระดับนานาชาติชี้ว่าอำนาจการตัดสินใจของโรงเรียนที่มีผลทางบวกต่อการเรียนรู้มากที่สุดคืออำนาจการตัดสินใจด้านหลักสูตรและการสอน แต่คะแนนที่สูงนั้นต้องเชื่อมโยงกับนโยบายการควบคุมคุณภาพของมาตรฐานการศึกษาด้วย ในประเทศสมาชิก OECD พบว่า
โรงเรียนที่มีอำนาจอิสระด้านหลักสูตร การสอน และการประเมินผล แต่ไม่มีนโยบายด้านมาตรฐาน
นักเรียนมีคะแนนเฉลี่ยต่ำกว่าโรงเรียนที่มีอำนาจอิสระน้อยกว่าแต่ใช้นโยบายการควบคุมคุณภาพของมาตรฐานการศึกษา และสำหรับโรงเรียนที่ใช้นโยบายการควบคุมคุณภาพของมาตรฐานการศึกษาด้วยกันนักเรียนในโรงเรียนที่มีอำนาจอิสระมากกว่ามีคะแนนสูงกว่านักเรียนในโรงเรียนที่มีอำนาจอิสระน้อยกว่านอกจากนี้อำนาจอิสระยังมีความสัมพันธ์เชิงบวกกับบรรยากาศทางระเบียบวินัย แต่ในระบบโรงเรียนไทยโรงเรียนที่ครูใหญ่รายงานว่ามีอำนาจอิสระสูงกว่าค่าเฉลี่ย OECD กลับมีคะแนนไม่สูงทั้งนี้อาจเป็นเพราะครูใหญ่อาจเข้าใจเรื่องอำนาจอิสระไม่ตรงกับระดับนโยบาย
จากการสำรวจโดยธนาคารโลกเรื่องอำนาจอิสระและความสำนึกในหน้าที่รับผิดชอบของโรงเรียน (School Autonomy and Accountability) ในประเทศไทย พบว่าคำตอบของครูใหญ่กับระดับนโยบายในเรื่องนี้ไม่สอดคล้องกัน (Patrinos, et al., 2015)ในระบบโรงเรียนไทยเมื่อมีการปฏิรูปการศึกษา พ.ศ. 2542ได้ใช้การบริหารแบบการกระจายอำนาจที่ให้โรงเรียนเป็นฐานการตัดสินใจ แต่จากผลการวิจัยชี้ว่าโรงเรียนประสบปัญหามากมาย อีกทั้งครูมีความเห็นว่า ครูใหญ่ขาดความเป็นผู้นำ เพราะโรงเรียน ครูใหญ่และครูไม่ได้รับการเตรียมความพร้อมที่พอเพียง (Gamage, David T., & Sooksomjitra, P., 2004)ด้วยเหตุปัจจัยต่าง ๆ ที่กล่าวข้างต้น ทำให้การปฏิรูปการศึกษาไม่ประสบความสำเร็จและเกิดสถานการณ์ที่นักวิเคราะห์เรียกว่า Paradoxical Thailand (Patrinos, et al., 2015) หรือ Thai Education Paradox (Fry & Bi, 2013) แม้ผลการวิจัยชี้ว่าการกระจายอำนาจอิสระบางด้านส่งผลดีต่อการเรียนรู้แต่ก่อนที่จะกระจายอำนาจก็มีความจำเป็นต้องเตรียมความพร้อมให้โรงเรียน ครูใหญ่ และครูในโรงเรียนด้วยความสำนึกในหน้าที่รับผิดชอบของโรงเรียนความสำนึกในหน้าที่รับผิดชอบของโรงเรียน (School Accountability) มีเป้าหมายหลักเพื่อทำให้โรงเรียนปฏิบัติภาระหน้าที่จนเป็นที่ไว้วางใจของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหรือผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายสำหรับในระบบการศึกษาส่วนหนึ่งของภาระหน้าที่รับผิดชอบที่สามารถอธิบายหรือทำให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียตรวจสอบได้ว่าโรงเรียนปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นที่ไว้วางใจตามภาระหน้าที่รับผิดชอบจนบรรลุเป้าหมายหรือไม่ ได้แก่ การประเมินผลในกลุ่มประเทศสมาชิก OECD มี 19 ประเทศ ที่มีการสอบระดับชาติทุกวิชาในระดับมัธยมศึกษาตอนต้นทุกประเทศ/เขตเศรษฐกิจในโครงการ PISA มีการสอบระดับชาติในระดับมัธยมศึกษาตอนปลายซึ่งการสอบนั้นถูกใช้เพื่อตัดสินการจบการเรียนของวิชา หรือการจบการศึกษาตามหลักสูตร แต่ในประเทศสมาชิกOECD ทุกประเทศผลการสอบนอกจากจะเป็นที่รับรู้โดยตรงของบุคลากรทางการศึกษาที่รับผิดชอบและผู้บริหารโรงเรียนแล้วยังเป็นที่รับรู้ด้วยกันระหว่างนักเรียน บุคคลภายนอกอื่น ๆ และผู้มีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลระดับสูงขึ้นไปรวมทั้งพ่อแม่ผู้ปกครองนักเรียน (ยกเว้นในเยอรมนี)ผลการสอบระดับมัธยมศึกษาตอนปลายนอกจากถูกใช้เพื่อการจบการศึกษาในระดับนั้นแล้วยังถูกใช้เพื่อคัดเลือกนักเรียนเข้าเรียนในระดับอุดมศึกษาอีกด้วย (ยกเว้นโปรแกรมการศึกษาทั่วไปของโปแลนด์)

การประเมินในระบบการศึกษาไม่ใช่เฉพาะการประเมินผลการเรียนของนักเรียนเท่านั้น
แต่รวมถึงการติดตามตรวจสอบหรือกำกับดูแลการปฏิบัติงานของครู สำหรับครูใหญ่ไทยรายงานว่า
มีมาตรการตรวจสอบประสิทธิภาพของครูเช่นกัน ซึ่งประกอบด้วยการตรวจสอบประสิทธิภาพการสอนของครูโดยดูจากผลสัมฤทธิ์ของนักเรียนการสังเกตการสอนของครูโดยครูใหญ่หรือครูอาวุโส การทบทวนและวิจารณ์เกี่ยวกับแผนการสอนเครื่องมือประเมินผล และบทเรียนโดยเพื่อนครูด้วยกัน การสังเกตการสอนโดยผู้ตรวจการหรือบุคคลภายนอกการทำให้เห็นว่าโรงเรียนปฏิบัติตามภาระหน้าที่จนเป็นที่ไว้วางใจได้นั้น ส่วนหนึ่งคือการใช้ข้อมูลผลสัมฤทธิ์ทางการเรียนของนักเรียน ซึ่งนอกเหนือจากจะใช้รายงานให้กับพ่อแม่ผู้ปกครอง นักเรียน และครูแล้วยังสามารถใช้เพื่อนำเสนอถึงภาระหน้าที่รับผิดชอบที่ทำให้โรงเรียนเป็นที่ไว้วางใจอีกด้วย จากรายงานของครูใหญ่
โดยเฉลี่ยในประเทศสมาชิก OECD นักเรียน 44%อยู่ในโรงเรียนที่มีการประกาศผลสัมฤทธิ์อย่างเปิดเผยต่อสาธารณะ สำหรับในเนเธอร์แลนด์ นิวซีแลนด์สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และเวียดนาม มีนักเรียนมากกว่า 75%อยู่ในโรงเรียนที่มีการประกาศผลสัมฤทธิ์อย่างเปิดเผยต่อสาธารณะ อย่างไรก็ตาม ข้อมูลผลการสอบของ PISAทำให้เกิดประเด็นปัญหาขึ้นเช่นกัน กล่าวคือทำให้มีการใช้ข้อสอบมาตรฐานแบบ PISAอย่างกว้างขวางในทุกประเทศ/เขตเศรษฐกิจในโครงการ PISA แม้ว่าเป้าหมายหลักของ PISA คือการให้ข้อมูลว่าระบบการศึกษาได้เตรียมความพร้อมสำหรับอนาคตให้เยาวชนเพียงพอหรือไม่แต่ในทางปฏิบัติผลการประเมิน PISA ได้ถูกใช้แสดงความเป็นเลิศ หรือความอ่อนด้อยของระบบทำให้หลายประเทศ/เขตเศรษฐกิจในโครงการ PISA แทนที่จะเน้นการสอนที่ทำให้นักเรียนมีตรรกะในการคิดกลับเร่งรัดการใช้ข้อสอบตามแนวทาง PISA เพื่อให้นักเรียนคุ้นชินมากขึ้น ข้อมูลชี้ว่าโดยเฉลี่ยมีโรงเรียนห้าในหกโรงจัดให้มีการวัดผลโดยใช้ข้อสอบมาตรฐานภาคบังคับอย่างน้อยปีละครั้งและในอีกสามในสี่ประเทศมีการวัดผลนักเรียนที่ไม่ใช่ภาคบังคับโดยใช้ข้อสอบมาตรฐานมากขึ้นประเด็นนี้จึงเป็นจุดอ่อนที่ทำให้ PISA ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าแทนที่จะเป็นการให้ข้อมูลกับระดับนโยบายกลับถูกกล่าวหาว่าเป็นตัวการที่กระตุ้นให้เกิดการสอนเพื่อสอบไม่ใช่การสอนเพื่อการเรียนรู้อย่างแท้จริง (The Guardian, 2014)
สาหรับประเทศไทยก็เช่นกัน มีการเน้นการสร้างข้อสอบมาตรฐานแบบ PISA อย่างกว้างขวาง แต่ไม่เน้นการสอนที่ทำให้นักเรียน “รู้เรื่อง” ตั้งแต่การอ่าน การคิดวิเคราะห์ เข้าใจปัญหาและแก้ปัญหา พร้อมทั้งการสื่อสารความคิดให้เป็นที่เข้าใจได้จุดยุติ (End Point)อำนาจอิสระและความสำนึกในหน้าที่รับผิดชอบขององค์กรมีผลต่อการยกระดับผลงานขององค์กร เช่นเดียวกันกับในการศึกษา ข้อมูลชี้ว่าอำนาจการตัดสินใจด้านหลักสูตรและการสอน ส่งผลกระทบเชิงบวกต่อผลการเรียนรู้ แต่คะแนนที่สูงนั้นต้องเชื่อมโยงกับนโยบายการควบคุมคุณภาพของมาตรฐานการศึกษาด้วย นอกจากนี้อำนาจอิสระยังมีความสัมพันธ์การปฏิบัติภาระหน้าที่ให้โรงเรียนเป็นที่ไว้วางใจด้วย

อ่านเพิ่มเติม

● Gamage, David T., & Sooksomjitra, P., (2004), Decentralization and school-based management in
Thailand, International Review of Education, July 2004, Volume 50, Issue 3–4, pp 289–305.
● Fry, G.W., & Bi, H. (2013). The evolution of educational reform in Thailand: The Thai educational
paradox. Journal of Educational Administration, 51(3), 291-319.
● OECD and PISA tests are damaging education worldwide – academics, (2014, May 6),
(Online), https://www.theguardian.com/education/2014/may/06/oecd-pisa-tests-damaging-educaion-academics.
Retrieved August 9, 2017.
● OECD (2016a), PISA 2015 Results (Volume I): Excellence and Equity in Education, PISA, OECD
Publishing, Paris.
● OECD (2016b), PISA 2015 Results (Volume II): Policies and Practices for Successful Schools, PISA,
OECD Publishing, Paris.
● Patrinos, H.A., Arcia, G. & Macdonald, K., (2015), School autonomy and accountability in Thailand:
Does the gap between policy intent and implementation matter?, PROSPECTS, December 2015,
Volume 45, Issue 4, pp.429-445.
โฟกัสหรือ จุดโฟกัส (Focal Point)
§ ภาษาทางฟิสิกส์ หมายถึง จุดบนแกนของเลนส์หรือกระจกที่เป็นจุดรวมของรังสีขนานของแสงที่เกิดการหักเหเมื่อผ่านเลนส์ หรือเกิดการสะท้อนของรังสีขนานของแสงเมื่อตกกระทบทำให้จุดนั้นมีความชัดที่สุด ในทางสังคม หมายถึง ประเด็นที่เป็นที่สนใจ
จุดยุติ(End Point)
§ ภาษาทางเคมี หมายถึง จุดที่การทำปฏิกิริยาเคมีเกิดขึ้นสมบูรณ์และมีสารใหม่เกิดขึ้นซึ่งอาจสังเกตได้จากการเปลี่ยนสีของสาร
ขอบคุณที่มาจาก โครงการ PISA ประเทศไทย สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี
(สสวท.) กระทรวงศึกษาธิการ

ใส่ความเห็น

อีเมลของคุณจะไม่แสดงให้คนอื่นเห็น ช่องที่ต้องการถูกทำเครื่องหมาย *